Valor privado y valor público

Conversando sobre la incertidumbre reeleccionista que atraviesa Colombia, me he encontrado con diferentes expresiones del siguiente argumento: “Si un gerente de una empresa está haciendo bien su trabajo, nadie pide un cambio de administración; entonces, ¿por qué debe cambiar el gobierno si un presidente está cumpliendo su gestión satisfactoriamente?”. La contra-argumentación (mi interés) puede seguir dos caminos: el primero, de carácter específico, sería preguntarse si efectivamente el actual presidente está haciendo bien lo que tiene que hacer. Personalmente, considero que el presidente Uribe ya no está haciendo bien su trabajo, pero como este es un camino muy espinoso, mejor me voy por el otro. El segundo camino de contra-argumentación, de carácter general, es preguntarse si la comparación es válida o no. En su libro “Creating Public Value” (1995), Mark Moore demuestra que, al igual que en el sector privado, el rol del gerente público es la creación de valor; sin embargo, el tipo de valor que está en juego en ambos sectores es diferente. La gerencia en el sector privado puede concentrar sus esfuerzos en una sola área. Si una empresa está generando valor privado -léase, dinero- produciendo un tipo particular de bien –ej.: ropa-, no hay razón para que empiece a producir otro tipo de bien –ej.: alimentos. Mantener a un gerente con una agenda exitosa, por tanto, es una señal de especificidad, de profundización de las ventajas comparativas de una empresa; sin duda una señal positiva. Muy diferente es el caso en la esfera pública. Un Estado, para funcionar, no puede concentrarse todo el tiempo en la producción de un solo tipo de bien. Así un gobierno esté generando valor público (léase, bienestar) focalizando sus esfuerzos en un área específica –ej.: seguridad-, si con el tiempo no cambia el foco de sus esfuerzos a otras áreas –ej.: educación, infraestructura, salud, etc.-, dicho valor quedará incompleto y terminará por ser contraproducente. La creación de valor público en una sociedad requiere que las diferentes dimensiones del bienestar sean abordadas. Sin embargo, ningún gobierno cuenta con los recursos suficientes para abordar todas las dimensiones al mismo tiempo, por ello se requiere: primero, la priorización de la agenda de gobierno de acuerdo al contexto interno y externo del país; y segundo, la rotación de la agenda para ir cubriendo las diferentes dimensiones del bienestar. En los países con tradición presidencialista, como es el caso de Colombia, el mecanismo más óptimo para garantizar lo segundo es el cambio de gobierno. Por esta razón, mantener a un mismo gobierno con la misma agenda es, a diferencia de lo que sucede en la esfera privada, un símbolo de estagnación y, sin duda, una señal de que las cosas no van bien.

Presidencialismo y el fantasma de las dictaduras pasadas

A finales en la década de los 80´s, se anunció el fin –con los reparos del caso- de una era marcada por las dictaduras en Suramérica. Se trataba de la llamada “tercera ola de democratización” que finalmente refluía sobre esta parte del mundo. En aquel momento también se despertó cierto interés académico e institucional por la tradición presidencialista y el futuro de la democracia en la región. La pregunta era la siguiente: ¿Será que los regímenes presidencialistas son más proclives a la concentración y abuso del poder, facilitando, de esta manera, las dictaduras? Las respuestas fueron diversas. Sin embargo, las más interesantes resultaron del análisis comparado entre la tradición presidencialista de Suramérica y la tradición parlamentarista europea. La conclusión: el problema no son las tradiciones institucionales en sí, sino su capacidad de para ajustarse y dar respuestas a los retos de sus contextos. Así, siempre está abierta la posibilidad para que un régimen presidencialista llegue tanto a resultados democráticos, como a resultados no democráticos; la clave es analizar el contexto y las repuestas del régimen.

Durante la década de los 90´s, el presidencialismo en la región mostró su capacidad para impulsar grandes reformas. La democracia formal arrancó o se consolidó bajo esta tradición. Paralelamente, de un modelo económico “cerrado” (sustitución de importaciones) se pasó a uno abierto (neoliberalismo). Los cambios en esta materia fueron drásticos, hoy día nadie quiere hacerse responsable de ellos, pero es claro que fueron los respectivos presidentes quienes impulsaron las reformas –bajo una fuerte presión de organismos internacionales -, por encima de los obstáculos que sus parlamentos les impusieran, y aún en contra de cualquier movimiento social. No fue necesario un cambio radical en las instituciones; el mismo modelo presidencialista mostró capacidad para adaptarse a las circunstancias, ser flexible y llegar a un modelo político y económico radicalmente diferente al anterior, en la medida en que el poder en ambos campos se descentralizó.

En la actualidad, presenciamos un nuevo giro, cuyo protagonista, sin lugar a dudas, es el presidente venezolano Hugo Chávez. El caso de Venezuela ilustra cómo, bajo la iniciativa de un presidente, nuevamente se transforma el modelo; esta vez hacia la centralización el poder. Por supuesto, no hay que olvidar el contexto. Existen elementos políticos y económicos que han permitido que el presidente Chávez cumpla su agenda: el descontento de la población con los resultados de las reformas neoliberales y con la política tradicional, le permitieron a un “outsider” ex militar con orientación anti-neoliberal llegar al mando del país por la vía electoral. Los altos precios del petróleo, reflejados en una agresiva política social al interior y de cooperación al exterior, le permiten mantenerse en él.

Bajo el difuso eslogan del “socialismo del siglo XXI”, Chávez cuenta hoy con la capacidad, incluso, de legislar (mediante ley habilitante). Hablar de dictadura sería exagerado, especialmente porque Chávez ha llegado a ese punto sin trasgredir los límites constitucionales de su país. Por el momento me conformo con denominarlo como presidencialismo con bastante sed de concentración del poder.

¿Tendra la UNASUR suficiente energía?

El pasado 16 de abril, las 12 naciones suramericanas celebraron, en Venezuela, la primera cumbre energética de la región. Allí, la denominada Comunidad Suramericana de Naciones-CSN, pasó a renombrarse Unión de Naciones Suramericanas – UNASUR. No se trata sólo de un cambio de nombre pues incluye una estrategia: apalancar la integración de la región a través de los acuerdos energéticos.

Esto no es nuevo en la historia. Es bien sabido que el antecedente de la actual Unión Europea, se encuentra en la Comunidad Europea del Carbón y del Acero – CECA (1951). El carbón representaba, para la época, el recurso energético clave de la región, así como el acero era un insumo central para su reconstrucción e industrialización. Posteriormente la integración europea se fue ampliando, profundizando el campo comercial y adquiriendo componentes políticos, hasta constituir la figura actual.
Como contraparte, tenemos el ejemplo de la Comunidad Andina de Naciones –CAN la cual, aún contando con importantes recursos energéticos, no utilizó este capital de manera efectiva para impulsar su proceso.

UE y CAN sirven de ejemplo y contra-ejemplo, de cierta hipótesis de integración: los acuerdos comerciales constituyen una vía efectiva para establecer relaciones entre agentes de diferentes países; una vez establecidas estas relaciones, resulta provechoso regularlas y complementarlas a través de acuerdos políticos.
La primera cumbre energética suramericana, refuerza la hipótesis: transcurrió sin mayores inconvenientes, aún cuando existían dos temas sensibles. Primero, la diversificación energética: se propuso buscar acuerdos tanto en el campo de los hidrocarburos (gas y petróleo) como en el de los bio-combustibles (el etanol es un tema de importancia para Brasil y Colombia). Segundo, las diferentes orientaciones políticas: en repetidas ocasiones se señaló la conveniencia de los acuerdos comerciales “más allá de las diferencias ideológicas”.

Sin embargo, el proceso hasta ahora empieza, y no se puede afirmar que transitará sin inconvenientes. Al respecto, cabe anotar un comentario a la hipótesis anterior. Los acuerdos comerciales no están tan desprovistos de elementos políticos como, a primera vista, se cree. Si bien su núcleo son discusiones técnicas, requieren del impulso y el aval de actores políticos. Esto es particularmente relevante en el contexto suramericano, dado su actual abanico de orientaciones políticas, por supuesto, mayoritariamente de izquierda. Un tema central será la definición de los agentes que explotarán los recursos energéticos. ¿Qué tanto participaran los Estados a través de sus propias empresas? ¿Hasta qué punto el sector privado tendrá protagonismo? No es un tema fácil. Existen movimientos recientes de Venezuela y Bolivia, hacia un mayor control del Estado de los sectores dinámicos en sus economías. También existe el convencimiento de otros países, como Colombia, en las ventajas de la participación privada. En esta clase de asuntos se verá qué las “diferencias ideológicas” no son algo del “más allá”.

Dados los beneficios que los acuerdos energéticos pueden traer, tanto en el plano económico, como en procesos más amplios de integración; esperamos que el proceso que acaba de iniciar continúe en un marco de fuerte deliberación para que la UNASUR no pierda toda su energía inicial.

Consulta popular en Ecuador

El domingo 15 de abril, se celebrará en Ecuador una consulta popular con el objetivo, en principio, de afirmar o negar la realización de una Asamblea Constituyente en el país. Es el inicio de un proceso que puede culminar con la promulgación de una nueva constitución ecuatoriana -la actual es de1998. Encuentro en ello dos aspectos para comentar:

Primero, quienes defienden el sí en la consulta, hablan de una oportunidad para conseguir un cambio radical en el funcionamiento del país (nueva constitución), producto de un gran acuerdo nacional (participación en la consulta popular). Esto es un tanto –o quizá más que un tanto- exagerado. Por una parte, la relación entre la arquitectura institucional (constitución) y las prácticas sociales, no es tan unidireccional ni inmediata como se le pinta. Cambios radicales en las reglas de juego no hacen que los jugadores inmediatamente trasformen su comportamiento para adaptarse a ellas, especialmente en contextos en los que la capacidad de hacer cumplir las reglas es débil- que es el caso de países como Ecuador. Más bien, entre las normas y la práctica hay un proceso de retroalimentación e influencia en doble vía, que toma tiempo. Por la otra parte, no se debe sobredimensionar el carácter aprobatorio de los mecanismos de participación popular, especialmente en contextos con altos índices de abstención y desinformación sobre aquello que se consulta. Según sondeos, un 70% de la población desconoce, por ejemplo, el estatuto que se aprobaría con la consulta popular ecuatoriana.

Segundo, después de la consulta se tendrá uno de dos escenarios: Se aprueba, o no se aprueba. Si sucede lo último, el gobierno Correa recibirá un golpe bajo. El actual presidente ha puesto gran parte de su energía en la realización de la consulta y aprobación de convocatoria a la Asamblea Constitucional. Perdería ese esfuerzo y muy probablemente se debilitaría su posición –que en la actualidad es fuerte- frente a la opinión pública y los demás poderes estatales. En cambio, si se aprueba la consulta, el gobierno quedará en una posición privilegiada. Especialmente porque el sí a la consulta, en este caso, implica la aprobación del estatuto electoral -diseñado por el ejecutivo- en el cual se fijan las reglas para la integración de la Asamblea Constituyente. Tal estatuto, le otorga plenos poderes para la Asamblea, autoriza la participación de funcionarios públicos y no incluye impedimentos para que desde el gobierno se favorezcan candidatos afines al presidente. Además, señala que las decisiones en la Asamblea se podrán tomar con 66 votos de los 130 asambleístas (50% + 1). Todos estos elementos pronostican el “control” de la Asamblea desde el ejecutivo; Correa no ha sido neutral en la fase inicial del proceso y de seguro no lo sería más adelante.

Sin lugar a dudas, las normas deben reformarse si la realidad sobre la que aplican cambia. Pero debe existir plena conciencia sobre el alcance en los efectos de ello, sobre los discursos por los cuales se piden las reformas y sobre los intereses por los cuales se promueven.

Los acuerdos comerciales y el discurso político

Dos hechos regresan a los Tratados de Libre Comercio -TLC y su impacto sobre la región andina, a la superficie del debate público. Se trata, por un aparte, de la posición del congreso estadounidense, ahora con orientación demócrata, buscando mayores garantías en las condiciones laborales (incluso el respeto de convenios de la OIT, que EEUU no ha firmado), y ambientales. Y por la otra, de la reciente visita del presidente peruano Alan García a Colombia. Visita en la cual la ratificación del TLC por parte de los respectivos congresos fue un aspecto central.

La discusión sobre el carácter político o netamente económico de este tipo de tratados ha sido amplia. Sin embargo resulta interesante constatar que el tema de TLC, en particular, siempre ha tenido valor político, de forma que, se utiliza a conveniencia, en los diferentes discursos de los gobernantes en la región.

El proceso fue, a grandes rasgos, así: El gobierno Bush, optó por la negociación de múltiples tratados bilaterales frente al fracaso del ALCA. Los sectores republicanos de ese país, apoyaron la iniciativa. En la región andina, Colombia, Ecuador y Perú iniciaron negociaciones. Bolivia participó como observador, pero con la intensión de entrar a negociar más adelante. Venezuela no participó. Si bien las reuniones se dieron de forma simultánea, los países andinos no negociaron como bloque. 2005 y 2006 fueron años electorales en la región, y en ellos la posición hacia el TLC fue un asunto de gran trascendencia. Los candidatos con orientación de izquierda cerraron filas frente al tratado. El triunfo de Morales en Bolivia cortó la intención de ese país de realizar alguna negociación al respecto. Fuertes manifestaciones en Ecuador, sumadas al triunfo de Correa, dejaron el proceso en ciernes para ese país. Chávez tildo la firma del acuerdo como una “puñalada a la CAN” y la utilizó como argumento para retirarse de la comunidad. Por la otra parte, la re-elección de Uribe en Colombia y el triunfo de García en Perú impulsaron la continuación del proceso. Incluso, el triunfo del sector demócrata en EEUU, puso frenos a los TLCs –si bien no se asumió una posición radical frente a los mismos-, mostrando que se trataba de una iniciativa principalmente republicana.

De todo lo anterior, resulta claro que la posición hacia el TLC ha sido, y muy probablemente continuará siendo, un claro símbolo de orientación política. Si se observa con mayor detenimiento, se verá que esto es demostrable tanto para el poder ejecutivo como para el legislativo, o para las agendas de los diferentes partidos.

Curiosamente, no sucede lo mismo con otra figura comercial entre EEUU y la región andina. Me refiero específicamente al ATPDEA. Cuya ampliación goza de favorabilidad tanto en el congreso estadounidense como en los gobiernos de la región andina sin importar su orientación política. Valdría la pena preguntarse, cual es el trasfondo de tal situación, y si un análisis puramente económico permitiría justificar el acuerdo frente a una figura como el ATPDEA y el desacuerdo frente a otra como el TLC.

Los límites temporales frenan los efectos del personalismo

En la columna anterior me enfoqué en la promulgación de una nueva constitución como estrategia efectiva, seguida por los presidentes andinos de izquierda para ganar gobernabilidad y apoyo de sus respectivos pueblos. Mencionaba, además, que tal estrategia abría la puerta a la introducción de mecanismos que favorecen la concentración del poder por parte del ejecutivo, en mi opinión, en detrimento de una institucionalidad más amplia. En esta ocasión, quisiera centrarme en uno de esos mecanismos en particular: el periodo de mandato. Abordar este aspecto, permite incluir al presidente colombiano Álvaro Uribe dentro del análisis.

Hay tres figuras que permiten prolongar el periodo de un mandatario. La primera es la ampliación del periodo como tal. Hugo Chávez recurrió a esta figura ampliando el periodo de mandato a 7 años. La segunda es la reelección inmediata; esta figura no existía en la anterior constitución venezolana, tampoco existía en la constitución colombiana hasta el acto legislativo 02 del 2004. El hecho que este último acto se elaborara durante el periodo de mando de la misma persona interesada en su reelección, es más que indicativo del carácter y trasfondo personalista de la medida. La tercera figura, más sutil, se encuentra en las elecciones convocadas después del proceso constituyente. Funciona así: una vez sancionada la nueva constitución se convoca a elecciones generales, en ellas no solo se permite la participación del presidente en ejercicio, sino que, además, no se tiene en cuenta el tiempo que tal mandatario ya lleva en el cargo. De esta forma un presidente, si es elegido nuevamente, gana aproximadamente un año más de mandato (que corresponde al periodo en el que se realizó el proceso constituyente). Tal situación se presentó en Venezuela durante 1999, y, en la actualidad hace parte del debate público sobre la constituyente en Bolivia.

Los estudios de caso sobre mandatarios (no necesariamente nacionales) en la región, han demostrado que, en determinados contextos, los personalismos funcionan como motor de cambios políticos favorables. De esta forma, figuras públicas, que operan como líderes carismáticos, han logrado impulsar agendas innovadoras -o que tenían fuertes restricciones por parte de grupos de poder político o económico- que redundan en el bienestar de la ciudadanía en general. Sin embargo, la situación se complica cuando los límites temporales al mandato no son claros, o se modifican constantemente. Que es precisamente lo que sucede con las figuras expuestas más arriba sobre la prolongación del mandato. El razonamiento es el siguiente, los límites temporales permiten que determinadas políticas se independicen de la persona que las impulsa y entren en la agenda institucional –por ejemplo, de la percepción de políticas de X alcalde, se pasa a la percepción de políticas de la alcaldía como institución. El punto clave es reconocer que la continuidad de medidas exitosas es posible sin que sea la misma persona la que las ejecuta; de hecho los cambios de mandatarios permiten complementariedad en los programas de gobierno. Las estrategias para ampliar o incluso eliminar esos límites, son nocivas, puesto que no permiten tal independencia.

Nuevo método de gobernabilidad en la región?

Recientemente presenciamos imágenes de parlamentarios ecuatorianos, literalmente sacados a empujones del parlamento o intentando entrar de la misma manera. Las imágines son indicativas de la situación del país: ciudadanía y clase política chocan dando cuenta de la inestabilidad institucional ecuatoriana.

Devolverse un poco en la trayectoria política del país, permite identificar tendencias interesantes. Durante la última década Ecuador ha contado, formalmente, con más de 10 presidentes; algunos cumplieron su periodo, otros permanecieron en el cargo sólo por meses, incluso horas. Con el pasar del tiempo, tal inestabilidad transitó desde el poder ejecutivo hacia el legislativo. En 2005 el grito de la ciudadanía de “fuera todos”, incluía tanto al entonces presidente Lucio Gutiérrez, como a los parlamentarios ecuatorianos. Hoy en día, se destituyen 57 parlamentarios, y ciertos sectores de la ciudadanía favorecen la decisión a la par que el apoyo al presidente Correa crece.

Sin entrar en detalles, el panorama que deja este episodio favorece al mandatario en un doble sentido: es un golpe contra la coalición de oposición en el Congreso, y un espaldarazo a la convocatoria a Asamblea Constituyente –tal como la propone el Ejecutivo.

Desde mi punto de vista, con lo anterior se va consolidando un paso más en la aplicación de un “nuevo método” de gobierno, ahora muy común en la región. Correa llega al poder con un discurso más o menos nebuloso: en él son claras las críticas al modelo neoliberal, el anti-norteamericanismo y la pro voluntad popular, pero no son claras las medidas o propuestas frente a ello. Más bien se anuncia que “ahora sí, se va a escuchar al pueblo”, y en esa lógica la convocatoria a una Asamblea Constituyente tiene pleno sentido. En el caso concreto, se habla de una Asamblea con plenos poderes, es decir, capaz de sustituir al Congreso electo en 2006, y de ahí, claramente, la negativa de la oposición parlamentaria a apoyar la iniciativa. Correa, de seguro, le apuesta a un triunfo en la elección de constituyentes y, también, en las elecciones generales que se deriven del proceso. Es una forma útil para garantizar gobernabilidad, pues una de las principales críticas que se hicieron a inicios de su mandato, fue el no contar con el suficiente apoyo del legislativo, para sacar adelante sus reformas.

Inaugurar el mandato con la convocatoria a Constituyente, fue el método puesto en práctica por Hugo Chávez en 1999, y luego aplicado por Evo Morales en 2005. Hasta el momento los resultados han sido favorables a los mandatarios. Las nuevas constituciones han inyectado legitimidad a los gobernantes que las impulsan, y a respectivos sus discursos, especialmente porque estos poseen fuertes cargas reivindicativas –es el caso de la llamada revolución bolivariana, y con mayor claridad del reconocimiento de la coca y los pueblos originarios. Sin embargo, al interior de los nuevos marcos normativos aparecen –y si ya existían, se reafirman- herramientas que pueden terminar por favorecer la concentración del poder alrededor del poder ejecutivo; de forma que, el llamado al pueblo termina por no ser gratuito.